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【政策】我國數字出版產業政策內涵與體系

時間:2016-10-12 841人次瀏覽


      數字出版產業政策是數字產業發展的重要因素,經過近10 年的探索,我國的數字出版產業政策形成了階段性特征、跨行業性特征、政策疊加特征和區域性特征。我國數字出版產業政策圍繞數字出版產業發展政策、數字出版產業結構和數字出版產業組織政策3 大門類構建了包括數字出版產業技術政策在內的12 個小類的政策體系,從幼稚產業扶持到反壟斷競爭都有涉及,具有較強的現實意義和一定的發展眼光。

     關鍵詞  :數字出版;產業政策;政策框架

     產業政策自1980 年代引入我國以來,已經成為引導產業發展、構建公平競爭環境的重要手段。我國的數字出版業自2006 年有業界統計以來,連續10 年以30%以上的速度發展,產業政策的引導與?;すΣ豢擅?。經過10 年的探索,我國的數字出版產業政策體系基本形成,為數字出版產業的發展構建了一個良好的政策環境和產業發展生態。

1  數字出版產業政策的內涵

     以當前的認知,數字出版是傳統出版或新興出版對數字技術的應用衍生出的新出版形態,泛指利用數字技術生產、數字渠道傳播和數字渠道接收一切信息和知識的傳播活動??杉殖靄婊疃遼倏繚攪?個產業領域:一是文化產業,數字出版是新聞出版業的一種業態,按照我國產業分類方法以新聞出版業為起點回溯,新聞出版業位列文化產業之中,在我國文化及相關產業中處于核心地位,也就是說,數字出版業屬于文化產業范疇;二是高新技術產業,數字出版業是數字技術、高新技術研發與應用,具有明顯的高新技術產業特征;三是信息產業,數字出版的目的是傳播信息和知識,是一種信息傳播和消費的活動,因此屬于信息產業范疇;四是軟件產業,數字出版的數字內容生產制作和呈現需要有軟件業的介入,如內容生產過程中編程和終端呈現內容的APP等就是一種具備軟件業的特質。4種產業特征形成了數字出版顯著的跨產業融合的特征,從而增加數字出版產業政策體系化的復雜性。


     根據《關于加快我國數字出版產業發展的若干意見》,我國的數字出版及產業主要為13 大類:電子圖書、數字報紙、數字期刊、網絡原創文學、網絡教育出版物、網絡地圖、數字音樂、網絡動漫、網絡游戲、數據庫出版物、手機出版物(彩信、彩鈴、手機報紙、手機期刊、手機小說、手機游戲)、有線互聯網、無線通訊網和衛星網絡等。[1]數字出版產業政策就是在對數字出版產業13 大類及其周邊產業分析的基礎上,借鑒國內外對產業政策的定義,將數字出版政策歸納為:數字出版產業政策,是指國家權威部門制定并組織實施的旨在鼓勵、規范和發展數字出版及相關產業發展的一系列政策的總和。我國的數字出版政策具有明顯的跨產業和融合的特征,包括但不限于數字技術開發、高新技術應用、內容創作、產品策劃和軟件編程等領域。因此,我國數字出版政策定位整體上符合圖1 所示的層級關系和圖2 的疊加融合性關系。

2  我國數字出版政策體系

     當前我國產業政策分類有三分法和四分法,三分法是指將產業政策分為產業發展政策、產業結構政策和產業組織政策;四分法是將產業政策分為產業結構政策、產業布局政策、產業技術政策[2]和產業組織政策四類[3]。產業發展政策是產業政策三分法的內容,其整合了產業布局和產業技術政策,較之四分法,三分法更切合了產業發展的階段性和時效性,同時將人才政策、稅收政策、財稅政策包容進去,規避了這些政策難以歸類的難處。結合數字出版產業特征,數字出版產業政策可采用三分法進行分類,分為數字出版產業發展政策、數字出版產業結構政策和數字出版產業組織政策,以相關大類內涵進行分類,可以延展為12 種政策類型,20 個政策項目(見表1)。

2.1  數字出版產業發展政策

     數字出版產業發展政策是國家和地方為了推進數字出版業的發展,以目標為導向制訂的產業政策。主要包括數字出版技術政策、數字出版布局政策、數字出版投融資政策、數字出版人才政策、數字出版稅收政策、數字出版財政政策和數字出版中小企業政策構成。

     具體而言,數字出版技術政策是引導、促進和干預數字出版業技術發展的專門政策,具有較強的前瞻性和引導性。在具體操作中,主要是技術研發與援助、技術創新獎勵、技術引進和技術發展規劃等內容,這些內容有的是以專門政策的出現,有的則是零散出現在相關的政策文件中,如技術引進政策,多是出現技術登記管理辦法、科技創新政策之中,因而在政策研究中,要注意串點成線、連線成面。

     數字出版布局政策是國家和地方依據國家戰略和當地資源稟賦作出數字出版業的空間布局安排,我國自2009 年以來,先后在全國重要地區布局14 個國家數字出版(產業)基地就是基于此考慮。一方面是著眼于產業集群建設,形成產業集聚效應,降低對資源的無效消耗和節約企業運行成本;另一方面,通過集聚完善產業鏈,形成產業的整體影響力。數字出版業的發展對物空間依賴性不高,從空間布局的角度看,全國從宏觀層面進行空間布局,地方多是對接全國的布局,在小范圍內采用線串點的策略。這種策略就體現在地方制訂的產業規劃中,主要是引導“做什么”和“不做什么”,不宜做出“哪里做”的具體指向。在微觀層面,不同的企業也根據本企業的基礎,作出相應的發展規劃,來對接和響應宏觀和中觀層面的產業布局戰略。

     數字出版投融資政策是指數字出版業向業外融資用以產業發展的政策,主要是數字出版業的融資行為:一是向金融機構貸款,金融機構設計相應的產品,或者出臺相應的政策;二是政府搭建的融資平臺,或設立的相應基金,如重慶市就專門出臺了文化金融相關政策,成立了文化擔保公司,或文化投資基金;三是業外資本的進入,包括在保證國家文化安全的前提下,如何?;ね蹲嗜說暮戲ㄈㄒ嫻?。2005 年,國務院就發布《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》,明確非公資本可以進入動漫和網絡游戲[4],近年來,業外資本通過直接介入技術,曲線進入數字出版業,以及在此背景下,一些發達地區數字出版業嘗試了特殊管理股政策,就是在探索保證兩個效益的手段。

     數字出版人才政策是為保證數字出版發展所必需的持續創新驅動力制訂的人才引進、人才培養和穩定人才隊伍的政策,在人才引進方面,著重強調給予優厚的待遇,為數字出版業從業人員的創新創業和科研創造良好環境,如給予安家費,解決家屬就業、子女入學,配套科研啟動經費,甚至建立個人研究室,等。人才培養則著眼于人才的可持續發展,實行定向培養頂崗學**、外派掛職、帶薪訪學等,旨在完善數字出版人才的知識結構,掌握業界前沿動態,及時跟上技術發展等目標;穩定人才隊伍則更多地考慮人才的成長路徑、晉升空間等,并根據不同層次的人才需求,設計相應的對口政策。

     數字出版業稅收政策是指國家為鼓勵數字出版業發展,根據相應的政策,作出的對數字出版稅收的減征、免征和緩征的政策。我國實行的分稅制,數字出版業的稅收政策由國家稅收和地方稅收兩部分組成,國家則從宏觀層面作出部署,對數字出版業發展在增值稅等方面給予優惠,而地方政府優惠的力度更大,多是以培育稅源著眼,對數字出版及相關產業給予減稅和免稅政策。稅收優惠政策不僅作用于產業產品本身,也延伸到人才,如重慶等地就采用企業高管特定的費用科目沖抵收入成本,從而變相提高數字出版業高管的個稅起征點。應該注意的是,稅收優惠越來越被弱化,這是基于社會公平競爭的需要,也是壓縮為避稅的“候鳥”式企業生存空間。

     數字出版財政政策是指國家和地方財政對數字出版業的政策,主要包括由財政出資設立專項基金,域內數字出版企業通過申報獲得;財政出資對數字出版的建設項目進行資助;以及政府優先購買域內數字出版企業產品等。由于稅收是財政收入的重要部分,因此產業政策研究中,常將其與稅收政策一并稱之為財稅政策,這種分法是基于政策手段組合應用的考慮,數字出版政策體系的探索中,宜將其分立,作為一種獨立的產業政策可以有利有效地促進政策體系的形成和完善。

     數字出版中小企業政策,在一些產業政策的分類中,將其歸為產業組織政策的組成部分,這種分類較為經典,在數字出版產業政策中,宜作為產業發展政策的組成部分,是因為這類產業政策更多的體現了政府對數字出版產業扶持和培育手段,是利于數字出版成長的舉措。數字出版中小企業政策主要是針對基于數字技術衍生的新興出版企業,以及中小規模出版單位的扶持政策。我國數字出版業與傳統出版業一樣,具有散小弱特征,沒有真正意義上的領導企業。因此,中小企業政策成了當下數字出版業扶持的主要政策措施。不同的地區有不同的做法,如北京就明確要求,在政府采購中,同等條件下要向當地中小企業傾斜;重慶明確小微企業注冊驗證后,可以獲得5 萬元至10 萬元不等的扶持資金,同時,對小微企業申報專利或著作權,相關費用由當地財政承擔,并給予一定金額的獎勵。

2.2數字出版產業結構政策

     數字出版產業結構政策是指國務院和國家有關部委或地方政府對全國或本區域數字出版業現狀和發展趨勢研判后作出一種數字出版產業發展的指引性安排。具體到目前,我國數字出版產業結構政策是針對數字技術應用到新聞出版業后,對我國出版業態和傳播環境產生影響,國家和地方主動適應這種新環境,對我國新聞出版業結構進行調整,向數字傳播和融合傳播的戰略重點轉移,重新規劃新聞出版產業內不同傳播介質所占全產業的比重。如,在未來五年,我國新聞出版業要轉型升級,傳統出版內容80%要數字化[5]等,均是從產業結構著眼。從性質上看,也是一種導向性政策。數字出版產業結構政策包括數字出版主導產業選擇政策、數字出版戰略產業政策和數字出版產業扶持政策。

     數字出版主導產業選擇政策是國家和地方未來數字出版產業發展取向的指針,是一種戰略性安排,主要明確在數字出版業發展過程中本地區要發展的重點領域。我國數字出版業主導產業,一是數字內容建設,從“十一五”期末到“十三五”產業規劃的部署,到國務院文件均強調數字內容建設的重要性。而數字內容建設則是從公共數字文化建設、少數民族文化數字出版、教育數字出版、復合出版等領域著手。就地方而言,北京重點發展數字內容,兼顧技術創新;上海著重發展網絡動漫產業,兼顧數字出版人才培養;天津則重點在云計算,為全國數字出版業提供數據交換空間;重慶則在發展數字內容產業的同時,重點發展數字教育出版業,各地區從而實現空間區隔與產業配合,也充分發揮了本地區資源效率。

     數字出版戰略性產業政策是指對本地區數字出版業發展具有戰略意義的領域,通過政府手段將確定并強力推進,戰略性產業更多地被認為是數字出版業的先導產業,一方面是數字出版產業發展的先后時序安排,另一方面是數字出版產業中長期支柱產業的安排。我國數字出版產業戰略性產業,一是數字內容建設,內容產業是發展重點;二是技術研發,從復合出版到協同編纂;三是標準建設,近10 年發布各類標準數十項。落足到地方,北京更加技術創新對全國數字出版的引領作用;重慶更全力推進集成內容字符的FRID技術,并推進國標起草,同步推進了數字內容產業,重點建設教育和歷史文獻數據庫;天津則在快速計算和云計算技術領域重點部署,力圖有所突破。

     數字出版扶持政策是指在新聞出版面臨新的形勢下,不同地區針對本地區的實際情況確立的對數字出版業直接扶持的措施。較之戰略性產業,數字出版產業扶持政策更多的是會對弱小產業,強調政策為新辦企業和小微企業的成長營造良好的發展環境,主要從財政基金投入、稅收、人才吸引等多方面共同發力。如上海市率先將數字出版作為工商注冊的行業準予登記,重慶為數字出版業提供房租先交后返,減輕企業運行成本。

2.3數字出版產業組織政策

     數字出版產業組織政策便是政府為實現數字出版產業發展目標而對本地區數字出版機構鼓勵或限制的政策措施。主要是有數字出版反壟斷和反不正當競爭政策和數字出版公共規制政策組成。

     數字出版反壟斷和不正當競爭政策是兩類政策組合,前者是規避某個數字出版企業在壟斷市場,并施行對其他企業和消費者不利,影響市場公平競爭的策略;后者則是調整各市場主體間有序競爭的措施。由于我國出版業的特殊屬性,以及經過近10 年的改革,數字出版業市場格局基本形成,某些領域的競爭態勢基本呈現,但目前尚無專項的反壟斷和不正當競爭的政策,在實際操作中,采用的是國家有關反壟斷和不正當競爭的政策。現階段,我國數字出版政策更應該強調扶持大型數字出版集團,從而形成市場引導力和領導力。

     所謂的數字出版公共規制政策,國家和地方政府對數字出版企業準入作出的行政和經濟領域的限制,目前數字出版業在國內屬于新興領域,也沒有專門的數字出版法規,是參照互聯網絡出版企業標準,其經濟標準是投資100 萬元以上,行政規制是具有3 名以上出版專業技術人員,其中法人或負責人必須具備新聞出版的中級技術職稱。各地沒有作出相應的地方性規定,皆按此標準審核并上報國家新聞出版廣電總局審批備案。在簡政放權和負面清單的環境下,公共規制的手段將越來越少,從而為參與數字出版業降低了門檻。 

3 結 語

     近10 年的探索和完善,我國的數字出版產業政策體系基本形成,同時**政策與地方政策良性互動,對產業發展起到良好的促進作用。總體說來,**政策注重產業方向引導,地方政策注重實用有效。同時,數字出版產業發展中,還可以充分應用國家和地方與產業相關的公共性政策帶來的優惠,從而形成了以數字出版產業專項政策為主線、相關產業政策為基礎、公共政策為輔的產業政策體系。這個體系將在未來得到進一步完善和豐富。未來我國數字出版產業政策豐富和完善的重點是技術開發、對外貿易、市場公平、股權獎勵、促進混合所制、特殊管理股的推進等多個方面,從而達到規避市場失靈,調整市場關系,優化資源配置,提升產業影響力和產業實力,促進產業健康良性發展的目的。


參考文獻

[1] 國家新聞出版總署. 關于加快我國數字出版產業發展的若干意見[EB/OL].(2010-09-15)[2016-05-15].//www.gapp.gov.cn/contents/1303/87157.html.

[2]芮明杰. 產業經濟學[M]. 上海:上海財經大學出版社,2012.

[3]劉吉發. 產業政策學[M]. 北京:經濟管理出版社,2004.

[4]國務院. 關于非公有資本進入文化產業的若干決定[EB/OL].(2005-03-28)[2016-05-15].//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5680.htm.

[5]王強. 新聞出版業數字出版“十三五”時期規劃要點[R/OL].(2016-07-19)[2016-07-22].//cips.chinapublish.com.cn/chinapublish/rdjj/2016szcb/zlttp/201607/t20160719_174****88.html.


作者簡介

吳江文:重慶工商大學融智學院文化產業研究所,401320,重慶


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基金項目
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本文系重慶市2015 年度決策咨詢與管理創新專項《重慶市數字出版產業政策支持體系研究》(項目編號cstc2015jccxB0019)階段性成果。

來源:數媒干貨





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